La sanction du principe de légalité administrative

Ceux qui ne respectent pas le contenu de la légalité, doit être annulé.

Quelle forme d’inégalité doit-on invoquer pour conduire à la sanction.

Section 1 : Le contrôle de légalité administrative

Ce contrôle s’effectue soit par les autorités administratives elle-même, ou bien par le juge administratif, principal juge de la légalité administrative

1)      Les recours administratifs

Il est possible de demander à l’administration elle-même de sanctionner une inégalité, c'est-à-dire de lui montrer que sa décision n’est pas conforme au droit applicable.

Tout acte administratif est présumé légal, donc en faveur de l’administration. On parle du privilège du préalable. L’administré doit donc démontrer que ce n’est pas légal.

a)      Le recours gracieux

L’administré s’adresse directement à l’autorité qui a pris la décision, pour lui demande de modifier la décision. L’administré peut demander cela à la fois pour des raisons d’illégalités, mais aussi, pour des raisons d’opportunité, c'est-à-dire de choix décisionnels.

On peut toujours demander à l’auteur de la décision de revoir sa décision.

Il peut être interdit, si un autre recours est prévu (hiérarchique, préalable et obligatoire).

L’administré s’adresse ici à l’auteur de l’acte, mais à son supérieur hiérarchique, pour  lui demander la modification de l’acte, en invoquant toute sorte de raisons, (aussi bien des motifs d’illégalité, le contenu n’est pas conforme à la règle de droit, ou bien encore une opportunité).

b)      Le recours préalable obligatoire

L’administré ne peut pas aller directement devant le juge, il doit d’abord de demander à l’autorité administrative de revoir sa copie, c’est ce qu’on appelle le recours préalable obligatoire :

- En matière d’impôt, il faut d’abord aller devant la juridiction fiscale.

- En matière de fonction publique, le 12 avril 2000, obligation du fonctionnaire qui doit obligatoirement saisir le supérieur hiérarchique, avant d’aller contester une sanction disciplinaire devant le juge.

C’est la raison pour  laquelle les recours administratifs sont une sorte de filtre : 95% des réclamations fiscales s’arrêtent devant l’administration fiscale :

            - 40% ont obtenu un avis favorable.

2)      Les recours juridictionnels

Ils sont exercés soient dans le prolongement des recours administratifs, soient à la place.

Quand on demande à l’administration de revoir sa décision, elle a deux mois pour se prononcer.

Au bout des 2 mois, ou bien l’administration répond, et l’administré a deux mois pour saisir le juge. Si elle ne répond pas, le silence vaut rejet, et par conséquent, il a deux mois pour saisir le juge. On va donc attaquer la décision de rejet.

Les recours juridictionnels devant le juge, ne sont pas suspensifs, ils ne paralysent pas la décision administrative, les décisions continuent de s’appliquer. Le Conseil d’Etat en a fait une règle fondamentale de droit public :

            - Conseil d’Etat Assemblée, Huglot, 2 juillet 1982 : principe de l’effet non suspensif des recours juridictionnels, est une règle fondamentale du droit public.

a)      Un recours direct en annulation

L’administré qui devient justiciable, va demander au juge administratif, l’annulation de la décision administrative qu’il conteste pour illégalité. C’est ce qu’on appelle une voie de recours objective. L’annulation vaut à l’égard de tous. Par conséquent, cela s’appelle un recours pour excès de pouvoir, c'est-à-dire d’anéantir totalement (avenir et passé) un acte illégal, cela recouvre toutes les formes d’illégalités.

Le Conseil d’Etat a d’abord fait de cela un PGD.On peut contester toutes décisions administratives, même en absence de textes :    

- Aillièles :

            - Arrêt Lamotte : 17 février 1950, qui existe et qui fait grief, c'est-à-dire que la décision créée du Droit.

b)      Un recours indirect : l’exception d’illégalité

Consiste à l’occasion d’un litige porté devant le juge, d’écarter l’application d’un acte illégal, mais qui n’a pas été annulé, pour faire annuler un acte qui l’applique :

            - On demande l’annulation d’une décision individuelle qui a été prise en application d’un règlement, et on montre au juge que le règlement est illégal. Il va en déduire que la décision d’application du règlement ne peut pas être légal. L’exception d’illégalité est très utile.

On pourra donc faire annuler les décisions qui sont la conséquence du règlement.

Section 2 : Les formes d’illégalité

Le juge va refaire le cheminement que l’autorité administrative aurait du faire pour vérifier la légalité de cet acte contesté devant lui.

Cette classification permet de distinguer :

            - Les formes d’illégalité externe.

            - Les formes d’illégalité interne.

En principe toutes formes d’illégalité conduisent à l’annulation contentieuse.

1)      Les formes d’illégalité externe

Elles correspondent aux règles d’élaborations non respectées par l’autorité administrative :

-Elles comprennent d’abord et toujours l’incompétence de l’auteur de l’acte.

- les vices de forme ou de procédure

a)      L’incompétence de l’auteur de l’acte administratif

Elle peut prendre différents aspects :

            - Il peut y avoir une incompétence matérielle. L’autorité administrative est intervenue dans un domaine pour lequel elle n’est pas compétente.

            - Incompétence de lieu : Le maire ne peut délivrer un permis de construire que dans son périmètre géographique.

            - L’incompétence dans le temps :

                        - L’autorité administrative prend une décision alors qu’elle n’est pas encore compétente.

                        - L’autorité administrative n’est plus compétente.

                        - L’incompétence négative : L’autorité refuse de prendre une décision, parce qu’elle se croit incompétente.

L’incompétence conduit à l’annulation contentieuse, c’est donc la plus importante forme d’illégalité externe.

L’incompétence est ce qu’on appelle un moyen d’ordre public : Cela veut dire que le juge examiné d’office la compétence de l’auteur de l’acte contesté devant lui, même si le requérant ne lui demande pas d’annuler pour incompétence.

b)      Les vices de formes.

Cela veut dire que l’autorité administrative n’a pas respecté certaines formalités :

            - N’a pas consulté un organisme prévu par les textes. Le juge peut annuler la décision administrative.

            - Formalité liée au contenu de l’acte : les textes prévoient qu’en matière de sanction disciplinaire, elles doivent être toutes motivées en droit plus les justifications de fait qui justifient la sanction.

c)      Les vices de procédures

Le demandeur doit invoquer lui-même le vice de forme ou de procédure.

Le juge ne sanctionnera pas tous les vices de formes. Il ne sanctionnera que les vices de forme substantielle, c'est-à-dire, qui ont pour objet d’influer sur le sens de la décision finale, ou bien encore qui touche aux droits des administrés.

A contrario, Il n’y aura pas de litige pour un manquement de signature.

2)      Les formes d’illégalité interne.

Elles concernent le contenu même de l’acte administratif interne, ou bien encore le mobile de l’acte, c'est-à-dire son but.

La encore il n’y a pas d’auto saisine, il faut que le demandeur invoque cela de façon précise. Il y a deux formes d’illégalité interne :

            - la violation de la règle de droit applicable.

            - le détournement de pouvoir ou de procédure.

Le requérant doit rechercher l’illégalité dans cet ordre

a)      La violation de la règle de droit applicable

Elle recouvre plusieurs aspects :

            - Il peut y avoir violation directe de la loi.

            - Il peut y avoir illégalité, suite au motif de l’acte (de droit ou de fait).

ü  la violation directe de la loi :

            - L’autorité administrative commet une illégalité interne, lorsqu’elle prend une décision que la loi ou la règle de droit applicable ne lui permet pas de prendre. Ceci se rapproche de l’incompétence.

Le juge va annuler sur le terrain direct de la loi, pour  montrer à l’administration qu’elle a mal appliqué le texte, mal interprété le texte.

ü  Tenant au motif de l’acte :

Toute décision administrative, doit être justifiée, c'est-à-dire fondé en droit et en fait.

Le juge peut contrôler les motifs en droit et en fait, qui justifient la décision contestée. C’est ce qu’on appelle le contrôle des motifs, qui doit être demandé par le requérant.

Il ne faut pas comprendre le contrôlé des motifs du juge qui concerne toutes décisions contestées devant lui et la motivation des actes administratifs, qui ne concerne que deux catégories d’actes administratifs :

- acte défavorable : sanction

- acte dérogatoire, qui déroge à une situation normale.

Ø  Tenant au motif de droit, cela concerne l’erreur de droit. L’erreur de droit est une erreur d’interprétation d’un texte :

- Conseil d’Etat 21 Novembre 1977 : Dridi. Le seul fait pour un étranger d’avoir commis une infraction pénale, ne suffit pas à justifier en droit, son expulsion, lorsque la loi ne le prévoit pas, mais prévoit seulement l’expulsion des étrangers dont le comportement constitue pour la France, une menace pour  l’ordre public. C’est la même chose que le défaut de base légale.

Ø  Tenant au motif de fait :

- Le requérant peut invoquer une inexactitude matérielle des faits. L’administration invoque des faits, mais inexactes ou jamais produits.

 Arrêt Trépon, 20 janvier 1922 : Mise en congé d’un préfet à sa demande, le juge demande la justification, mais l’administration ne peut pas : inexactitude matérielle des faits.

                        - Inexacte qualification juridique des faits : Les faits se sont produits, mais ne sont pas de nature à justifier la décision prise.

Conseil d’Etat, 14 janvier 1916, Calino, seule une faute peut justifier une sanction disciplinaire. Mais si le comportement du fonctionnaire ne peut pas être qualifiée de faute,  et bien la sanction affligée est illégale.

b)      Le détournement de pouvoir ou de procédure

- Lorsque l’autorité administrative a utilisé sa compétence dans un autre but que celui de l’intérêt public :

Arrêt d’assemblée du conseil d’Etat, du 13 juillet 1962, Bréart de Boisanger. On prend un règlement pour contrer une décision juridictionnelle.

- Il y a aussi détournement de pouvoir lorsque l’autorité administrative, prend une décision d’intérêt général, mais totalement étranger à la législation appliquée :

- Dans le domaine de la police administrative, utilisation de ce pouvoir dans un but exclusivement financier, c’est à dire pour éviter de payer des indemnités :

CE 26 novembre 1975, Pariset, détournement de pouvoir allégué (il n’y a pas de preuves) par les requérants.

- L’autorité administrative utilise une décision administration dans un autre but que celui définie dans la loi. Par exemple, en ce qui concerne les réquisitions, qui doit rester dans le cadre prévu par le texte.

Cela veut dire que de vagues présomptions ne suffisent pas a établir le détournement de pouvoir ou de procédure, et par conséquent, c’est très rare d’annuler sur ce terrain.

Le juge refait le parcours de l’autorité administrative qui a pris la décision. Et pour sanctionner, le juge reprend la démarche de l’AA :

- L’ordre d’examen, de contrôle juridictionnel du juge administratif, l’examine toujours.

- Ensuite il regarde les vices de formes ou de procédures invoquées par le requérant. (Seulement sanctionné les vices substantielles, qui ont altérer la décision).

            - Ensuite l’illégalité interne :

                        - Violation directe de la règle de droit

                        - Contrôle des motifs de droit et de fait, à la demande du requérant

                        - Enfin, détournement de pouvoir ou de procédure.

Le juge souligne dans sa décision de justice, sur la légalité externe puis interne : Dans l’ordre d’examen de l’acte administratif.