LES INSTRUMENTS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE : LA THEORIE DES ACTES ADMINISTRATIFS

La théorie des actes administratifs est dominée par une distinction fondamentale : la distinction entre les actes unilatéraux et les contrats.

En droit administratif, le mode privilégié de l’action des autorités publiques est l’acte unilatéral (le règlement, la mesure de police…).

Cela dit, l’administration recourt aussi au contrat parce que dans certaines hypothèses, il lui est plus simple de chercher à s’entendre avec des administrés plutôt que d’utiliser les procédés de droit public. Par exemple pour se procurer des fournitures, l’administration va plutôt passer un contrat alors que dans ses outils juridiques, elle a d’autres moyens comme l’acte de réquisition.

A quoi tient cette distinction ?

Elle ne tient pas au nombre d’auteurs de l’acte :

Un acte unilatéral n’est pas un acte qui n’a qu’un seul auteur. Il peut y’avoir des actes unilatéraux qui ont plusieurs auteurs comme un arrêté interministériel qui est signé par plusieurs ministres. Si l’acte est pris par un seul auteur, ce ne sera cependant bien sûr pas un contrat car il faut au moins deux auteurs.

Ce qui est déterminant dans la distinction, c’est le contenu de l’acte ou plus exactement les effets de l’acte :

-       L’acte unilatéral n’a d’effets juridiques qu’à l’égard des tiers c'est-à-dire des personnes qui n’ont pas signé l’acte.

-       Le contrat est destiné seulement à organiser seulement des relations juridiques des signataires de l’acte. C’est ce que l’on appelle l’effet relatif des contrats.

Cette distinction tend aujourd’hui à être brouillée :

Ex 1 : A cause du développement des contrats d’adhésion : ils ne sont déterminés par qu’une seule partie : le contrat d’abonnement à un service public, les marchés publics

Ex 2 : il peut arriver qu’il y ait des actes qui soient pour partie unilatéraux et pour partie contractuels : on parle d’actes mixtes. L’exemple type est le contrat de délégation de service public et en particulier celui de concession de SP. C’est un contrat qui va consister pour une personne publique à confier un SP à un tiers. Ce contrat règle en vérité plusieurs questions : il règle d’abord les relations entre les contractants et les cocontractants ; mais aussi des stipulations liées à l’organisation même du service (tarifs…), ce type de stipulation intéresse au premier chef les usagers et donc la jurisprudence et la doctrine vont mettre en avant que ces clauses contractuelles sont des clauses de nature réglementaire ce qui permet aux usagers de s’en prévaloir.

La question a été tranchée très tôt en 1906 « Syndicat du contribuable et propriétaire du quartier croix de segué Tivoli », Duguit avait l’habitude de se rendre à son bureau en prenant le tramway. A l’occasion de modifications d’itinéraires, le tramway ne passait plus devant chez Duguit. Il va alors demander à l’administration qu’elle oblige le cocontractant à respecter le cahier des charges puisque dedans celui-ci il y avait les itinéraires qui prévoyait de passer devant la croix de Segué. Refus du préfet et donc recours de l’association devant CE. Mais à quel titre cette association d’usagers peut venir plaider devant le CE ? Le CE va faire droit à cette argumentation et va considérer que l’association d’usagers a intérêt à agir pour contester la décision du préfet qui refuse d’appliquer à la lettre le cahier des charges. Pour reconnaître cet intérêt à agir de l’association, il a fallu reconnaître que les usagers pouvaient être intéressés par les stipulations du cahier des charges. Pour le reconnaitre, il fallait que ces clauses est un caractère réglementaire et qu’elles peuvent donc intéresser d’autres que les cocontractants et donc les usagers. Depuis cet arrêt, la concession est un acte mixte. Ce qui veut dire que ces clauses ne font pas l’objet du même traitement juridique. Ces clauses réglementaires obéissent aux règles des actes unilatéraux.

Ex 3 : La politique de contractualisation ou encore la politique contractuelle : c’est l’idée que l’administration est amenée à procéder par voie moins autoritaire qu’autrefois. Elle doit chercher à susciter l’adhésion des administrés. Le résultat de ces négociations est généralement formalisé dans des accords que l’on appelle protocole d’accord ou accord concerté en matière économique voire même convention.

Au lieu de décider par voie unilatérale, l’administration cherche à discuter et formalise le résultat de ces négociations qui ont tout d’un contrat. La question est de savoir quelle est la portée juridique de ces conventions ou de ces accords ? Le CE a eu deux réponses :

-       d’abord, c’est de dire que les accords en eux-mêmes n’ont aucune valeur juridique, ils n’ont de valeur juridique que s’ils sont repris par un acte unilatéral. Dans d’autres cas de figures, c’est la loi qui donne compétence à des conventions.

-       Le CE dit que ces conventions, puisqu’elles sont liées à l’organisation du SP n’ont pas une valeur contractuelle mais ont une valeur réglementaire.

èQuel est l’intérêt de dire que quelque chose qui ressemble à une convention est un acte unilatéral ? L’intérêt est de permettre aux tiers de l’attaquer devant le JA au titre du recours pour excès de pouvoir.