·
Le REP est une action
en justice atypique parce qu’il s’agit d’un recours de nature objective. La
question que l’on vient soulever devant le juge n’est pas fondée sur la
violation d’un droit subjectif, or normalement toute action contentieuse tourne
autour de la question des droits subjectifs.
o
Le REP a longtemps été
un recours en annulation destiné à
éliminer les illégalités, et il suffit normalement de faire disparaitre les
actes illégaux, en conséquence de quoi le contentieux de l’excès de pouvoir
était un contentieux où les pouvoirs du juge étaient limités à l’annulation.
o
Progressivement, on va
admettre que les pouvoirs du juge vont progressivement s’élargir pour faire du
recours pour l’excès de pouvoir non pas un recours ordinaire mais un recours
qui permet d’annuler et qui permet d’obtenir le rétablissement de la légalité
en adoptant des mesures positives.
section 1 : le REP, recours objectif
L’exercice
de ce recours est fondé sur la violation des règles de droits supérieures.
En ce sens, le REP se distingue des recours organisés devant les tribunaux
civils ou judiciaires mais se distingue aussi d’un certain nombre de recours
organisé devant les juridictions administratives qui sont également des
contentieux subjectifs.
Il y a
en effet dans le contentieux administratif deux types de recours :
- Le
contentieux de
l’excès de pouvoir
- Le contentieux de la
pleine juridiction ou encore le recours de plein contentieux. Par exemple, l’action dommages-intérêts dans
le cadre du contentieux de la responsabilité ; le recours devant le juge
du contrat…
Ce
recours de plein contentieux repose sur une logique de toute action en
justice alors que le REP repose sur une logique différente car la
question posée au juge est différente.
paragraphe 1 : la nature de la question
posée au juge
Devant
le juge pour excès de pouvoir, le requérant ne vient pas réclamer le rétablissement
de ses droits, de sa situation personnelle, il vient simplement dénoncer la méconnaissance par
l’administration d’une règle de droit supérieure à laquelle est soumise
l’administration. En quelque sorte, on saisit le juge non pas pour
obtenir l’amélioration de sa situation personnelle mais pour veiller au respect
du droit et de la légalité. Le justiciable collabore au respect de la loi.
·
C’est ce qui explique
que le requérant soit dans une situation particulière car si il profite de l’annulation d’un AA, il n’en profite que par voie de
ricochet. Ex : Quand un voisin
attaque un permis de construire illégal, il va trouver avantage à l’annulation
du permis de construire mais il n’obtient l’annulation uniquement parce que le
permis de construire est illégal et non parce que le permis de construire lui
fait subir des nuisances.
·
Le REP est d’ordre public. Ex : Andréani, 1955,
Le CE juge qu’un requérant qui avait signé un protocole d’accord avec
l’administration par lequel il tentait de régler un litige à l’amiable, le
protocole faisait valoir que le requérant renonçait à tout action en justice
contre l’administration, ce requérant n’est pas irrecevable à former un REP
contre un acte de l’administration car on
ne peut pas renoncer au REP, car la
légalité n’est pas objet de commerce.
·
CE, 1979, Tollédano Abidbol : l’administration avait été condamné en
excès de pouvoir. Le juge avait annulé l’acte administratif et cela entraînait
pour l’administration de prendre un certain nombre de mesures et le requérant
avait fait savoir qu’il renonçait à l’exécution du jugement. Le CE dans cette affaire rappelle que en
excès de pouvoir, l’administration est tenue de tirer les conséquences de
l’annulation.
paragraphe 2 : une action en justice
atypique
·
C’est un recours contre un acte et non contre une personne ou contre
l’administration.
C’est le seul recours où c’est possible. Quand
on invoque la légalité d’un acte c’est toujours à titre d’incident, dans le
cadre de ce qu’on appelle l’exception de l’illégalité. Or dans le REP, on
conteste directement l’acte.
·
Le CE a une conception
assez large du champ d’application du REP : Le juge admet
que l’on attaque les actes de toute
autorité administrative.
·
Ce REP ressemble à une
sorte de droit de pétition et à l’origine il est fondé sur cette idée de pétition
aux autorités publiques. C’est un recours
hiérarchique qui s’est progressivement juridictionnalisé. C’est pour cela
que le contentieux de l’excès de pouvoir n’est pas dominé par la question des
droits subjectifs. Le fait que l’administré soit fondé à se plaindre, que le
recours ne mette pas en œuvre des droits subjectifs pouvait laisser penser que
n’importe qui pouvait attaquer n’importe quel acte administratif.
Le CE
n’a jamais compris le REP de cette manière et a toujours exigé
que le requérant ne puisse le saisir que s’il a un minimum d’intérêt à agir,
c'est-à-dire que le requérant ait un intérêt personnel à l’annulation de l’acte.
èLe
juge nous dit que le requérant doit être dans une situation suffisamment spéciale pour agir (On
ne peut pas se fonder sur notre qualité de citoyen, de consommateur, de
contribuable).
Cependant,
le CE a jugé dans l’arrêt Casanova
que le contribuable local était fondé
à contester les actes budgétaires du conseil municipal.
èMais
cela ne suffit pas, il faut avoir un intérêt à agir. Par exemple, un professeur d’université ne
peut pas agir contre un règlement qui modifierait les conditions de recrutement
des professeurs d’université. Par contre un étudiant qui prétendrait à passer
ce type de concours aurait un intérêt à agir.
v Le juge n’est pas très exigeant sur la condition d’intérêt
à agir, car il souhaite que le REP puisse être exercé facilement. De
plus, le ministère d’avocat n’est pas
obligatoire.
section 2 : le REP, recours en
retablissement de la legalite
Le REP
à l’origine n’avait que pour but de supprimer les illégalités commises par
l’administration. Laferrière est le premier auteur moderne à
avoir publié un traité sur les
recours contentieux.
Puisqu’il
s’agissait de supprimer des illégalités, il suffisait d’annuler l’acte illégal.
En conséquence, pendant longtemps, les pouvoirs du juge de l’excès de pouvoir
n’ont eu qu’une portée
négative. Mais l’office du juge à la fin du 20ème siècle
est apparue trop limité, faire en sorte que l’administration ne viole pas le droit, ca
n’assure pas qu’elle le respecte effectivement.
Ex : Nous faisons une demande de
permis de construire. L’autorité locale nous refuse ce permis de construire.
Dans le cadre du REP, on va demander l’annulation du refus du permis de
construire et nous allons obtenir l’annulation de ce refus. Pour autant, nous
n’obtenons pas du juge l’autorisation de construire.
On
retrouve là la distinction entre droit
objectif et droit subjectif.
Le
contrôle de l’excès de pouvoir permettait de faire du nettoyage juridique mais ne permettait pas toujours aux
administrés d’avoir droit aux décisions légales auxquelles ils avaient droit. Cette caractéristique est apparue flagrante
dans les années 90 à mesure que la Cour
EDH a développé la notion de protection
juridictionnelle effective. Mais cette idée n’était pas
complètement neuve puisqu’un auteur Jean Rivero en avait
déjà parlé.
Du point de vue des pouvoirs, il y eut une évolution très
importante à partir des années 90 à travers la loi du 8
février 1995 qui reconnait au juge de l’excès de pouvoir, le pouvoir d’annuler un acte administratif mais aussi si le requérant le demande et si
les circonstances de l’affaire s’y prête d’adresser des injonctions à l’administration pour que
celle-ci tire par des mesures positives les conséquences de la décision
d’annulation par le juge. Le juge de l’EP peut ordonner à l’administration de statuer à nouveau
sur la demande et même d’y faire droit dans la mesure où la demande serait
fondée sur les mêmes motifs et que la procédure n’aurait pas évolué ; ce
pouvoir d’injonction peut être assortie d’astreintes.
paragraphe 1 : un pouvoir initialement
réduit a l’annulation
Il a
longtemps été appelé recours en annulation. L’annulation a toujours
un effet rétroactif,
ce qui signifie que l’acte annulé est réputé ne jamais avoir existé. Mais il
peut y avoir une obligation de tenir
compte du fait que l’acte n’a jamais existé.
ð Par exemple dans le
contentieux de la fonction publique le CE dans un arrêt Rodière
de 1923 a jugé dans une affaire où un fonctionnaire avait été
révoqué illégalement de la fonction publique, que la mesure de révocation
entraînait la réintégration de l’agent dans un emploi similaire ou équivalent
et la reconstitution de sa carrière comme s’il n’avait jamais été révoqué
depuis toutes ces années. Le CE n’oblige
pas l’administration à prendre ses mesures mais se borne à expliquer.
La JA depuis au moins l’abandon de la justice
retenue interdit au JA d’adresser des
injonctions à l’administration (car ce serait faire acte
d’administrateur donc violer un principe d’indépendance de l’Administration
active et de la JA).
C’est ce que rappelle en 1953 un arrêt
Le loir.
v C'est
une curieuse jurisprudence car en droit civil, il est admis que le juge dispose
de deux types de pouvoirs :
- Dire le droit (juridicio)
- Et
le pouvoir de faire en sorte que ces
décisions s’appliquent (imperium)
Le pouvoir du juge est
donc réduit à l'annulation
quant bien même l'annulation devrait avoir des conséquences positives sur la
situation du requérant, le juge ne peut pas les ordonner.
§ Le
JA ne dispose pas non plus du pouvoir
de réformation, or ce pouvoir peut parfois être très utile. Exemple du contentieux des sanctions :
quand une sanction est contesté devant le juge de l’EP il est placé devant une
alternative : j’annule ou pas. Mais il peut y avoir des situations
intermédiaires, il peut y avoir une faute mais pas proportionnée à la sanction,
le pouvoir de réformation permettrait de réduire la sanction or le juge n’a pas
ce pouvoir.
§ Il n’a
pas non plus le pouvoir de prendre des mesures positives.
Le REP
se distingue en ce sens d’un certain nombre de recours spéciaux organisés
devant la juridiction administrative où bien que la question posée au juge soit
une question de droit objectif, le juge va disposer d’un pouvoir de réformation ou
du pouvoir
de prendre des décisions positives. C’est ce qu’on appelle les recours objectifs
de plein contentieux où le juge dispose d’un véritable pouvoir
de décision qui va lui permettre de substituer sa décision à celle de
l’administration.
Ex : le recours fiscal : quand on conteste l’impôt, le juge peut
partiellement faire droit à notre demande et modifier le montant de
l’imposition.
Le
juge électoral :
quand on conteste devant le JA les résultats d’une élection cantonale pour
fraude, le juge électoral peut non seulement annuler mais aussi inverser les
résultats de l’élection.
Le
contentieux des installations classées :
quand un industriel conteste un refus d’ouvrir ce type d’usine opposé par le
préfet, le JA peut à la place du préfet donner l’autorisation ou même conformer
l’autorisation mais ajouter les conditions nouvelles d’exploitation.
v Cela
a posé des problèmes en matière économique et sociale quand on a
multiplié les autorités administratives indépendantes et surtout les autorités
de régulation qui ont été investies de pouvoirs de sanction parfois très
lourds. Ex de l’ARSEP qui a des pouvoirs
de sanctions très lourds. Le REP n’était pas adapté à ce type d’organisme
et à ce type de sanction. Le législateur
a prévu que les sanctions de l’autorité de régulation seront susceptibles d’un
recours de pleine juridiction devant le CE.
Pourtant
à partir de la loi de 1995, on va voir une évolution des pouvoirs du JEP.
Paragraphe 2 : evolution des pouvoirs du
Jep
·
Elle tient
essentiellement à la reconnaissance d’un pouvoir d’injonction dans le but de permettre au juge la complète exécution des
mesures d’annulation qu’il prononce.
·
Ce pouvoir d’injonction
va transformer l’office du juge et
va amener le JEP à concevoir sa fonction de manière différente en se
préoccupant désormais beaucoup plus qu’auparavant des conséquences concrètes sur la situation des individus des décisions
qu’il rend. Le CE va modifier son rôle.
A) La
reconnaissance du pouvoir d’injonction
·
La loi du 8
février 1995 qui n’est pas une loi spéciale à la JA. Cette
loi va porter une exception au principe d’interdiction fait au JA d’adresser
des injonctions à l’administration. Elle prévoit qu’afin d’assurer la bonne
exécution des jugements d’annulation prononcés en excès de pouvoir, le juge peut prescrire par voie
d’injonction des mesures nécessaires que devra prendre l’administration pour
exécuter correctement son jugement d’annulation.
Concrètement,
ce pouvoir va transformer la mission du juge.
1) Un pouvoir
exclusivement destiné à assurer le respect de la chose jugée
·
La loi prévoit qu’en
cas d’annulation d’une décision administrative, le requérant peut demander au juge qu’il prononce à l’administration
de prendre les mesures nécessaires à l’exécution du
jugement, celles qui vont permettre de tirer les conséquences
concrètes de la décision d’annulation, « les mesures qu’impliquent
nécessairement l’exécution du jugement ».
ð Pour reprendre
l’exemple de l’affaire Rodière, le JA va ordonner à l’administration sous
astreinte de réintégrer l’agent dans un emploi équivalent et de reconstituer sa
carrière dans les meilleurs délais et si l’administration ne le fait pas, elle
encourt une condamnation pécuniaire sous la forme de la liquidation de
l’astreinte prononcée par le juge.
ð De la même manière, si
un étudiant se voit refuser l’inscription en première année à l’université
alors qu’il a eu le BAC dans l’année, l’étudiant peut demander l’annulation de
la décision mais il peut demander à ce que l’université soit condamnée sous
astreinte à l’admettre dans les plus brefs délais.
·
La
demande d’injonction peut être adressée devant
n’importe quel juge et notamment elle va être adressée à
l’occasion de la demande initiale (par exemple
devant un TA). N’importe quel tribunal administratif peut prononcer une mesure
d’injonction.
·
Le requérant n’a pas
besoin d’attendre le prononcé du jugement d’annulation pour aller demander une
injonction au juge. Il est permis de grouper à l’occasion d’un même recours d’une part des
conclusions de l’annulation et des conclusions en injonction. Du coup, le REP n’est plus un véritable recours en annulation car on peut
demander plus au juge que l’annulation et donc demander qu’il prescrive des
mesures positives.
- Reste une dernière difficulté :
le juge ne pourra prononcer une
injonction que dans la mesure où nous dit la loi « le
jugement d’annulation implique pour l’administration de prendre une mesure
d’exécution dans un sens déterminé ». Il faut que l’administration
n’ait pas la capacité de choisir plusieurs types de mesures à prendre pour
exécuter le jugement. Il faut que
l’administration ait une sorte de compétence liée, une mesure doit s’imposer.
- Dans
le cas contraire, le juge n’a que la
possibilité de prescrire à l’administration l’obligation d’instruire à nouveau
la demande et de le faire dans un délai déterminé.
ð Dans l’exemple du
permis de construire, le refus de permis de construire peut être au motif que
la construction fait plus de 6m de haut alors que ce n’est pas autorisé dans la
zone concerné. Lors du recours, le juge s’aperçoit que la construction ne
faisait pas 6 m et qu’il y avait erreur de l’administration. Le juge annule.
Pour autant, est ce qu’il va donner l’autorisation de construire ? Il y a
d’autres conditions, or l’administration a refusé car elle a vu un premier
manquement mais cela ne garantit pas pour autant qu’il n’y ait pas d’autres
irrégularités. Le
juge n’a qu’un pouvoir d’injonction, il ne peut pas apprécier la demande à la
place de l’administration et donc va nous renvoyer à l’administration.
2) Un pouvoir
qui transforme l’office du juge
Affaire Bourezak et Leveau,1997, Mme Bourezak avait fait une demande de regroupement familial. Son mari
était installé en France et elle vivait en Afrique du nord. Elle demandait un
visa. Celui-ci lui avait été refusé, l’administration ayant une suspicion de
fraude, estimant que les époux Bourezak étaient de faux époux. L’affaire vient devant le CE, le CE annule
le refus de visa au motif qu’à l’époque des faits, la situation maritale
des époux Bourezak était claire.
Mme Bourezak demande à l’administration
une injonction : elle demande qu’on lui donne un visa.
Réponse
du CE : on ne peut délivrer un visa au titre du
regroupement familial que si on est sûr de la situation des deux époux en
l’espèce, d’où je demande avant de me prononcer sur la mesure d’injonction, un supplément
d’instruction pour savoir la situation de la requérante au moment
du jugement.
D’un
point de vue juridique et procédural, c’est un total bouleversement car il est de tradition que le JEP se prononce
toujours au regard des faits qui existaient au moment où l’administration a
pris sa décision et non au moment du jugement (ce que fait le juge du plein contentieux).
Cette
affaire Bourezak montre que quand le
juge est saisi de conclusions d’injonction, il est
amené à se comporter comme un juge de plein contentieux.
B)
L’élargissement de l’office du juge de l’excès de pouvoir
·
La consécration du
pouvoir d’injonction va jouer le rôle de révélateur pour le juge de l’excès de
pouvoir, lequel prend conscience qu’il lui faut se préoccuper d’avantage qu’auparavant des conséquences des décisions
qu’il rend. Le CE va le faire essentiellement au travers de deux
arrêts :
- 11 mai 2004, Association
AC !
Dans cette affaire le juge se reconnait un
pouvoir qui est de moduler dans le temps les effets
d’un jugement d’annulation. Le juge peut dire quand
il annule un AA, que cette annulation ne prendra pas immédiatement effet mais
qu’elle est reportée à 6 mois ou 1 an à un délai qu’il fixe lui-même et ce dés
lors que l’annulation rétroactive aurait dans l’affaire donnée en l’espèce des
conséquences manifestement excessives sur la situation des personnes. On
voit ici émerger la volonté de protéger
la sécurité juridique de l’administration, des
justiciables et du droit en général et cette affaire AC ! est
significative.
ð Devant le CE était
contesté plusieurs arrêtés du ministre des affaires sociales qui approuvaient
la convention d’assurance chômage signée par les partenaires sociaux
c'est-à-dire le patronat et les syndicats professionnels. L’illégalité de ces
arrêtés était difficilement contestable : d’abord parce que le
gouvernement n’avait pas procédé à toutes les consultations nécessaires et
parce que la convention elle-même n’avait pas été signée par les organisations
les plus représentatives. Le problème c’est qu’ici l’annulation rétroactive
aurait eu des effets manifestement excessifs au plan social et juridique car du
coup cette convention était privée de base juridique et elle remettait en cause
les allocations chômages versées aux demandeurs d’emplois et elle remettait en
cause la légalité des cotisations versées à l’UNEDIC par les entreprises. Le CE
décide qu’à la date de son jugement, les arrêtés sont illégaux et seront
annulés à compter du 1er juillet 2004. Il laisse deux mois au
gouvernement pour prendre des arrêtés qui viendront régulariser la situation.
Le
juge se dote d’un pouvoir nouveau où il concilie
principe de légalité, obligation pour l’administration d’exécuter les
jugements, et impératif de sécurité juridique. Le juge fait à
l’évidence acte
d’administrateur.
- Affaire de 2003, Syndicat
départementale de l’électricité et du gaz des Alpes maritimes et commune de
Clan
Le JEP va aussi faire acte
d’administrateur pour préserver l’intérêt général.
Le JA était saisi d’une décision de
l’administration refusant de détruire ou de démolir un ouvrage public qui avait
été irrégulièrement implanté sur une propriété privée. Le JA en l’espèce
reconnaît l’illégalité de la décision de refus avec possibilité d’enjoindre à
l’administration de démolir sous un certain délai.
Mais dans cette affaire, le juge va
estimer que l’obligation d’exécuter le
jugement d’annulation n’existe que dans la mesure où l’exécution de la chose
jugée ne va pas porter une atteinte excessive à l’intérêt général. En
l’espèce, le juge va considérer qu’on ne peut pas demander à l’administration
de démolir un pylône car c’est une atteinte excessive à l’intérêt général, même
si il est sur une propriété privée.
Tout
cela démontre que la conception qu’avait le JA du REP a évolué. On est loin
d’un simple recours objectif réduit à l’annulation, on est aujourd’hui dans un recours en
rétablissement de la l’galité qui intègre des éléments de légalité objective.
Cette évolution
du pouvoir du juge de l’excès de pouvoir avait été historiquement devancée par
une autre évolution qui est l’évolution
des techniques de contrôle et des hypothèses de contrôle développées par le JA.
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